"För de som är intresserade kommer här en lång artikel där Lagrådets representanter får utvärdera sin egen insats och betydelse i det nuvarande rättssystemet.

Det har t o m inträffat under det senaste seklet att någon har skrivit sig skiljaktig.

DJ hos Lagrådet: Bland ”rödkritor” och ”blåkritor” på Riddarholmen

Nyheter

Publicerad: 2023-11-03 10:59

Foto: Robin Haldert / SCANPIX

Är Lagrådet en papperstiger utan vetorätt som jämt och ständigt körs över av regeringar som vill genomföra den politik de gått till val på?

Eller fyller Lagrådet en viktig kontrollfunktion genom att tillse att de lagar och regler som stiftas håller hög kvalitet och aldrig står i strid med grundläggande fri- och rättigheter?

Dagens Juridik promenerade till Riddarholmen och satte oss ned med ledamöterna Sten Andersson och Ulrik von Essen för att reda ut saken.

Klockan är 09.15 på måndagsmorgonen när jag anländer Riddarholmen i Stockholm till fots. Den lilla holmen som huserar några av landets tyngsta juridiska institutioner. Här återfinns bland annat Högsta förvaltningsdomstolen, kammarrätten, Justitiekanslern, Svea hovrätt och Lagrådet.

Utanför Svea hovrätt råder febril aktivitet. Välkända ansikten strömmar in i huvudentrén för att där ställa sig och läsa av någon av de digitala skyltar som anger vilket mål som ska avgöras i vilken sal.

Ett uppmärksammat brottmål i en av salarna lockar. Men det är inte dit vi ska idag. Istället promenerar jag 80 meter längre bort – till Birger Jarls torg 5 och Lagrådet, där Sten Andersson lovat att möta upp vid entrén klockan 09.30. Efter en kortare hissfärd upp till våning 7 visas jag in i Lagrådets domäner. Där ansluter också justitierådet Ulrik von Essen, som visar mig in i en ett av föredragningsrummen.

Jag tar plats i ena bordsänden och upplyses om att jag nu intagit föredragandens plats.

”Lite ska vi nog kunna bidra med”

Sten Andersson och Ulrik von Essen har båda tunga meritlistor, om än olika sådana.

Sten Andersson är nypensionerad HD-domare med presidentposter i två olika hovrätter och rättschef i justitiedepartementet på meritlistan. Ulrik von Essen är notariemeriterad professor i offentlig rätt som sedan 2017 tjänstgör som justitieråd vid Högsta förvaltningsdomstolen.

Ulrik har 7 veckors erfarenhet av lagrådsarbete. Sten har varit här tidigare. Både som föredragande när han arbetade vid regeringskansliet och i egenskap av justitieråd under 2020.

– Vi är kanske inte de mest erfarna ledamöterna här, men lite ska vi nog kunna bidra med, säger Sten Andersson.

”Det är en grannlaga uppgift”

Lagrådet består just nu av två avdelningar med tre ledamöter i varje. På måndagar och fredagar läser de på om de lagförslag som ska granskas. Tisdagar, onsdagar och torsdagar hålls föredragningar. Då får de besök av tjänstemän från Regeringskansliet som redogör för det aktuella ärendet.

Till sin uppgift har Lagrådet att granska regeringens förslag utifrån fem kriterier:

• Hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt

• Hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra

• Hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav

• Om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften

• Vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen

Foto: Janerik Henriksson / TT

Det fjärde kriteriet sticker ut och kräver mer eller mindre rättssociologiska resonemang från Lagrådets sida. Detta trots att man inte ska ägna sig åt rättspolitiska överväganden.

– Det är en grannlaga uppgift. Å ena sidan ger vi oss inte in på de rättspolitiska övervägandena. Å andra sidan så måste vi granska att lagen har förutsättningar att fungera. Då kan man naturligtvis komma in på resonemang om hur klokt det egentligen är att lagstifta på det aktuella området, säger Sten Andersson.

Ni väger väl in motivet? Då blir det väl nästan politik?

– Det är väl så att någonstans finns det en gräns mellan det som är politik och det som är juridik. Var den gränsen går är verkligen inte alltid lätt att säga.

”Det kan synas lite primitivt”

Sten och Ulrik guidar mig igenom processen från det att en lagrådsremiss landar på Lagrådets bord till dess att yttrandet är skrivet. Den inleds med en föredragning från regeringens representant.

– Det börjar med att föredraganden, för fri hand, lämnar en allmän översikt över lagstiftningsärendet och redogör för vad det är för förslag som läggs fram, vad man vill åstadkomma och vad som har föranlett förslaget. Kanske också något om beredningen och eventuell remisskritik. När det väl är gjort läser föredraganden lagtexten, paragraf för paragraf. Efter varje paragraf läses också författningskommentarerna in extensum. Sedan ställer vi frågor och diskuterar eventuella problem med det förslag som lagts fram, säger Sten Andersson.

ANNONS

– Det kan synas lite primitivt, men det har visat sig fungera ganska väl.

Tanken är att tjänstemannen ska kunna svara upp på frågor om förslaget?

– Ja, vi räknar med att den person som kommer hit är väldigt väl insatt i förslaget, säger Sten Andersson.

– Ibland känner vi att ”det här går ihop” medan det i andra fall kanske kan märkas på våra frågor till föredraganden att vi inte riktigt håller med. Ännu vanligare är att vi inte riktigt är nöjda med lagtexten och tycker att den är mindre bra utformad. Vi är i allmänhet ganska konstruktiva och vi har, i likhet med regeringskansliet, inget annat syfte än att lagstiftningen ska bli så bra som möjligt. Därför bidrar de flesta lagråd till att se till att lagtexten blir bättre, säger Sten.

– Så småningom närmar man sig slutet av processen och då sätter sig ledamöterna ned för att skriva yttrandet tillsammans. Ibland lämnar vi synpunkter av mer principiellt slag och ibland går vi ned på detaljnivå när det gäller lagtexten.

– Det är många gånger inte någon överraskning för regeringskansliet när vi kommer med våra synpunkter. Då har det förts en diskussion där Lagrådet varit tveksamt till ett visst ordval i lagtexten eller liknande. Det är inte så stora överraskningsmoment som det ibland kan framstå som, säger Ulrik von Essen.

”Vi kanske ska berätta om systemet med röd- och blåkritor?”

”Vi kanske ska berätta om systemet med röd- och blåkritor?”, säger Sten och letar efter något på bordet.

Jag förstår ingenting. Är detta något vedertaget system som jag borde känna till? Är det ett kodord? Har det med regeringens politiska färg att göra? Ingen av mina gissningar visar sig stämma.

– Lagrådet kan ju ha synpunkter på stort som smått. Om det är någon språklig formulering som vi har synpunkter på under föredragningen, som föredraganden håller med om, brukar man säga att det blir en ”blåkrita”. Så länge regeringskansliet går med på att göra den ändringen så behöver vi inte skriva något om detta i yttrandet. Frågor som rymmer någon typ av principiellt inslag kan naturligtvis inte hanteras på det sättet. Nu talar vi om språkliga förbättringar i texten, som visserligen kan vara ganska många i större lagrådsremisser.

Röd eller blå anmärkning?

– Dessa ska då ställas mot ”rödkritan”, alltså de synpunkter som vi sedan för fram i yttrandet. Jag vet att vissa tycker att systemet är konstigt, men det är återigen ett uttryck för den gemensamma ambitionen om att lagen ska vara välskriven. Sedan skickas yttrandet som ett utkast till föredragandena. Inte för att de ska ha synpunkter, utan för att undvika eventuella missförstånd.

– Jag tror att en vanlig missuppfattning är att det är läskigt att gå till lagrådet och att man blir sågad av lagrådet. Men det är ett konstruktivt arbete för att förbättra så mycket som möjligt. Sedan kan det finnas situationer när ett förslag inte är förenligt med grundlag eller inte går ihop med EKMR. Då kan det till och med bli ett avstyrkande från Lagrådet. Men det hör inte till vanligheterna, säger Ulrik.

– Jag minns i och för sig från min tid i regeringskansliet att man till en början var rädd för Lagrådet. Med tiden kom jag dock att uppskatta det konstruktiva samarbetet, säger Sten.

Hur viktigt är lagrådets arbete för att skapa bra lagstiftning?

– Min uppfattning är att Lagrådet är en väldigt bra kvalitetssäkring. Alla som har suttit länge med något vet att man blir hemmablind till slut. Jag tror att det är en god ordning, säger Ulrik.

– Det finns ju exempel på när HD tagit fasta på Lagrådets kritik och till och med underlåtit att tillämpa den nya lagstiftningen. Så nog är Lagrådets synpunkter något som tas på allvar, fyller Sten i.

”Ett yttrande kan ha olika nyanser”

Både Sten och Ulrik återkommer flera gånger under intervjun till ordet ”nyanser”. Ett Lagrådsyttrande kan ha olika ”nyanser” – men hur viktiga är dessa nyanser? Och varför?

– Jag tror att de är ganska viktiga. Ett lyhört öra på departementet känner ju signalerna och tar intryck av Lagrådet även om vi inte använder ordet ”avstyrker”. Personligen uppfattar jag det som att begreppet skulle devalveras om vi använde det i alla olika sammanhang. Därför är det viktigt att kritiken är nyanserad och ger utrymme för olika nivåer av kritik, säger Sten.

– Det bästa är om Lagrådet kommer med nyanserad kritik och det finns möjlighet inom departementet att beakta detta när man bearbetar propositionen och justerar till det så att slutprodukten blir så bra som möjligt, säger Ulrik.

Ibland kan man få uppfattningen att regeringar upplever att Lagrådet står i vägen för viktiga reformer som behöver genomföras...

– Den bild man ibland får i media är att regeringskansliet i flertalet fall inte följer Lagrådet. Det är en felaktig bild. Så förhåller det sig inte. Min klara bild är att tjänstemännen är väldigt glada för det jobb vi gör, säger Ulrik.

Statsminister Ulf Kristersson (M). Foto: Tim Aro / TT

– Vi har ett stort antal exempel på att Lagrådet avstyrkt både det ena och det andra i en remiss där regeringen sedan gått vidare med förslaget och gjort den till en proposition där man beaktat Lagrådets synpunkter. Det är nog det normala skulle jag säga.

– Men när det gäller politiskt laddade produkter där man från politiskt håll nästan låst fast sig och Lagrådet för fram kritik så blir det ofta en kollision som uppmärksammas i media.

Kan man skriva sig skiljaktig till ett yttrande?

– Ja, det kan man. Men det är väldigt ovanligt. Det har nog förekommit under detta sekel, men det var längesedan, säger Sten.

Vad tror ni det beror på?

– Jag tror att det beror på att ett enigt yttrande är mer slagkraftigt än ett oenigt sådant. Det ligger ett värde i att skriva sig samman. Handlar det bara om nyanser i olika uppfattningar så är det nog bättre att skriva ett mer neutralt yttrande, säger Sten.

– Vi har exakt samma utgångspunkter också. Man behöver inte rättspolitiskt uppskatta det lagförslag som ska granskas. När det väl hamnar här så har vi tre precis samma utgångspunkter: Förstår vi förslaget och hänger förslaget ihop? Då skulle det vara extremt ovanligt om en av ledamöterna anser att förslaget inte hänger ihop medan en annan tycker att förslaget hänger ihop på ett briljant sätt, säger Ulrik.

Är Lagrådet en kontrollfunktion? Eller hur ska man beskriva rollen?

– Jag tycker att ordet ”kontrollfunktion” är lite väl starkt. Vi har ingen vetorätt. Vi lämnar synpunkter till regeringen om innehållet i den remiss som vi behandlar. I så motto är vi en kontrollfunktion att det inte ska slinka igenom dålig lagstiftning som strider mot rättsordningen. Men i grund och botten är vi ett organ som ska bidra till att vi får en bra lagstiftning. Sedan ser jag ingen motsättning mellan det politiska systemet och Lagrådet.

– Alltså i någon mån så kan Lagrådet vara en kontrollfunktion. Om man tänker sig ett scenario med politiska strömningar som vill ändra exempelvis straffrätten på ett sätt som är ytterst tveksamt i förhållande till regeringsformens fri- och rättigheter så skulle Lagrådet, någonstans på starkhetsskalan, invända mot detta. Men om man tar den stora bulken av lagförslag så blir Lagrådet istället som nya ögon som tittar på förslaget och lämnar förslag.

– Jag håller med om att vi är en kontrollfunktion och kanske rentav ska vara en ganska bestämd sådan när det handlar om skyddet för grundläggande rättigheter. Men i andra avseenden så fungerar vi på ett annat vis.

Förs det någon statistik över hur regeringarna rättar sig efter Lagrådets synpunkter?

– Jag tror inte att det förekommer någon systematisk uppföljning av hur regeringskansliet har följt våra synpunkter, säger Sten.

”En omdömesfråga hur långt man ska gå”

Förra året föranledde ett lagrådsyttrande stor uppmärksamhet. De tre ledamöterna på en av avdelningarna riktade skarp kritik mot den dåvarande regeringens sätt att lagstifta på det straffrättsliga området. De skrev bland annat att ”ett tillvägagångssätt där man gång efter annan höjer straffskalorna för olika brott och motiverar åtgärden i det enskilda fallet, i praktiken innebär att man aldrig kommer in på den mer övergripande frågan om hur olika brottstyper ska placeras ut på skalan från bötesminimum till det strängast möjliga fängelsestraffet, dvs. frågan om var den allmänna repressionsnivån ska ligga”.

Hur stora friheter har ni att komma med åsikter kring lagstiftningsarbetet i stort?

– Utrymmet har vi ju. Sedan är det en omdömesfråga närmast hur långt man ska gå. Att göra som Lagrådet gjorde förra året, att mera allmänt säga att man måste ha ett örnperspektiv om man ska lagstifta på detta område och se systemet i sin helhet, tycker jag är en typ av uppfattning som Lagrådet både kan och ska ha. Det återknyter också till våra kriterier, säger Sten och fortsätter:

– Det man kan vara mer tveksam till är väl om Lagrådet som går in och har synpunkter på frågor som är av närmast politisk karaktär. 1919 så invände lagrådet mot förslaget om 8 timmars arbetsdag och skrev att detta skulle innebära ekonomiskt kaos för Sverige. Det tror jag inte att Lagrådet skulle skriva idag. Då har man passerat den här gränsen.

Finns det risk att ni blir en papperstiger?

– Den kritiken har ju alltid funnits mot JO. Att det är tandlöst. Men min erfarenhet är att myndigheter är väldigt lyhörda för vad JO har för synpunkter. Man respekterar JO:s uppfattning, det är ganska grundmurat. Jag skulle nog säga att det är samma sak här. Lagrådet har en ställning i systemet som göra tt man lyssnar på synpunkterna trots att Lagrådet inte har någon vetorätt eller andra maktmedel till sitt förfogande, säger Ulrik.

– Skulle Lagrådet ryta till i de riktigt principiella frågorna, även om vi inte har någon vetorätt, så skulle det kunna påverka hur domstolarna sedan tillämpar lagen. Domstolarna har ju rentav en lagprövningsskyldighet och då kan ju Lagrådets kritiska synpunkter leda till att domstolarna underkänner lagstiftningen, avslutar Sten.

WILLIAM ERIKSSON